混合治理：城市化背景下过渡型社区治理实践逻辑（全文完整）

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　混合治理：城市化背景下过渡型社区治理的实践逻辑 2022-03-18 摘要：过渡型社区作为城市化过程中产生的新型基层治理单元，处于由乡到城、由传统向现代的动态转换中。原有的村庄社会形态处于快速重组和剧烈变迁的过程当中，因而过渡型社区具有社区人口结构异质化、社区经济结构非农化、社区发展动态化、治理事务多重化等特征。为应对社会转型所带来的挑战，社区基层组织充分利用城市基层治理体制与乡村治理体制两种体制的治理资源与规则，在实践过程中形成了城乡两种治理因素相互融合与渗透的混合治理模式，实现了过渡时期社区的有效治理。T 村的实践经验，一方面说明了在基层治理场域中基层治理主体具有能动性，在宏观结构与微观社会基础变迁的客观环境中，行动者通过自身行动策略再造秩序与规则；另一方面也说明了城乡二元结构并非对立关系，融合了城乡两种体制的治理因素的混合治理模式有效匹配了过渡型社区特殊的经济社会形态。因而，在城乡融合背景下，应充分考虑过渡型社区的城乡交织的社会形态，采取与其治理需求相匹配的基层治理体制。

　关键词：过渡型社区，混合治理，城乡融合，主体能动性 本文系国家社会科学基金重大项目“中国城乡融合发展的空间社会学研究”（编号：20&ZD149）和 2019 年湖南省研究生自主探索创新项目“空间生产视域下‘村改居’社区治理策略研究”（编号：2019zzts033）的阶段性研究成果。

　一、问题的提出 随着我国城市化进程的加快，乡村逐步被卷入城市化的发展浪潮之中，越来越多的城郊地区的农村被纳入城市扩张的版图之中，从而形成了一种介于城市和农村之间的“过渡型社区”。“过渡型社区”作为一个由乡村共同体向城市社区过渡的城市“新型基层治理单元”，[1] 其人口结构、空间特征、传统社会关系、组织结构等各社会结构维度上都发生着嬗变。因而，无论是社会问题，还是治理问题，过渡型社区都呈现出复杂性、敏感性和探索性等特征，[2] 如何实现过渡型社区的有效治理已经逐渐成为基层治理研究持续关注的分类领域。

　目前学界对过渡型社区治理的研究主要有三种研究视角。一是空间生产视角。该视角主要从空间与社会关系的再生产角度关注过渡型社区治理困境的生成机制。空间对社会关系的作用在于它能够通过实践再生产各种社会关系，[3] 过渡型社区的“居住空间”与“交往空间”的变革使得原有相对稳定的乡土社会关系发生变化，[4] 产生社区共同体的社会资本流失、社会记忆离散及社区关联断裂等实践困境。[5] 因而，研究者认为通过重构社会记忆，促进社区整合。[6] 二是城乡二元结构的视角。该视角下的研究者认为过渡型社区的治理困境是由于当前的城乡二元结构体制造成的。城乡二元社会体制使得村民在就业、教育、医疗等公共服务和社会保障制度上无法享受和市民的同等待遇，[7] 城乡二元文化在过渡型社区内部的对立导致城郊农民存在身份认同困境；[8] 城乡二元分割的土地制度致使许多失地农民并没有真正享受到城市化带来的红利。[9] 因而，该视角下的研究者普遍认为改革城乡二元制度，消除城乡二元对立是规范过渡型社区秩序的关键路径。三是国家与社会的视角。该视角下的研究者认为当前过渡型社区治理困境的主要原因在于社区自治力量不足而国家行政力量介入过多所致。过渡型社区内部社会结构异质化程度高，因而相比普通城市社区更难形成集体行动能力，社区自治缺乏相应社会基础。[10] 因而，研究者认为要联动多元治理主体，倡导行政组织、

　社会组织与市场力量等多方主体协同参与，进而达到基层善治的目标。[11]

　既有研究对过渡型社区治理进行了不同视角的解读，同时还提出了相应的治理策略，为我们认识和理解过渡型社区提供了有益的理论基础。但上述研究更多遵循的是“问题视角”研究路径，其研究前提建立在过渡型社区现已处于失序状态，进而对其失序产生的原因进行分析，并对如何重建秩序提出策略与方案。但在笔者实际调研过程中发现，过渡型社区在面临宏观环境变迁以及微观的社会基础变化过程中，通过重组内部治理结构、充分整合社区内外资源以及弹性化的治理策略的运用，能够实现社区在过渡时期的有效治理。同时也说明在基层治理转型时期治理主体具有自主性和能动性，通过村庄内部的治理体制、治理资源和治理方式的突破，能够消除过渡时期的冲突与张力。而目前学界对过渡型社区治理机制的研究更多集中于对“应然”状态的探讨，针对于过渡时期治理主体维持社区秩序的微观机制“实然”状态的研究并不多，因而本文将突破现有的“问题视角”的研究路径，从“主体视角”出发，探讨基层治理转型时期的过渡型社区的微观治理机制。

　二、理论视角及分析框架 结构与行动存在着互构关系，一方面结构作用于行动，另一方面行动者具有主观能动性，其行动也将建构新的结构。吉登斯认为结构具有二重性特征，即社会系统的结构特征对于它们反复组织起来的实践来说，既是后者的媒介，又是后者的结果。因而结构不应当被看作是行动的障碍，本质上包含在行动生产中。在这个过程中，行动者也是具有建构能力而非被动地接受结构的约束的主体，在互动中使用规则和资源，同时又使得新资源与新规则在互动中得以再生产。[12]

　从治理经验实践来看，作为过渡型社区治理主体的村级组织通过内部组织的重构、治理资源的整合和弹性治理规则的使用，实现了过渡时期的有序治理。这就充分说明了在基层治理实践中，作为治理主体的村级组织与变迁的社会结构之间具有“结构二重性”。一方面，过渡时期的“乡—城”转换的社会结构与复杂的治理事务为治理主体形塑了行动的场域条件；另一方面治理主体在实践中通过主体、资源与规则不同维度的重塑与再造顺利实现过渡期间治理秩序的再造，从而生产出与再生产出新的资源与规则。

　本文拟借鉴结构与行动的分析视角，将过渡型社区的地域社会结构视作为一个具有可塑性的治理空间，重点分析作为治理主体的基层组织在实践过程中的具体策略。首先，分析过渡型社区的社会背景，转型的社会结构及复杂的治理事务构成了“混合治理”结构生成的前提条件；其次，聚焦于作为治理主体的基层组织的具体实践策略，这是基层组织作为“行动者”的具体表现；最后，通过对过渡型村庄的治理实践进行反思，混合治理实质上是城乡两种治理要素与资源在同一治理场域中实现交融并促成了社区有效治理的局面，因而反思在城乡融合背景下过渡型社区治理体系的制度设计与政策体系。

　本文的问题意识来源及分析资料取自于笔者2021年4月在长沙市T村展开的实地调研。T 村是位于长沙市 TX 区的一个城郊村，户籍人口 3000 多人，流动人口 5300 多人。该村于2019 年成立了村集体合作社，全村共 11 个村民小组，占地面积 183 亩。2000 年左右，政府开始进行统一征地，引进 YL 企业建设物流园；2004 年，政府和开发商合作征地，建设了 DTYX商品房小区。除了少部分未征地的村民仍住在原有宅基地上，其余村民均搬进了村集体统一规划建设的安置小区。T 村目前虽还未改制成社区，但已经被纳入城市街道的管理体制之内，其内部呈现乡村与城市两种社会结构与治理体制并存的特征，因而 T 村是城市空间扩张过程

　中形成的具有典型代表的“过渡型社区”，其治理实践为我们探讨社会转型时期基层如何实现有效治理提供了可借鉴的经验启示。

　三、过渡型社区的社会特征 作为中国城市化进程中的社会实践形态的过渡型社区，处于由乡到城、由传统向现代的转换中，呈现出介于城乡两种社会体系之间的临界性、过渡性特点。原有的村庄社会形态处于快速重组和剧烈变迁的过程当中，其人口结构、经济形态、治理事务等都发生着相应的变化，由此给基层组织带来了新的治理问题与挑战。

　1.社区人口结构：由均质化走向异质化 传统村庄以户籍和行政村为居住方式，村庄内部村民由于稳定的地缘关系和频繁的互动形成了较强的村庄社会关联，社会内部具有维系村庄秩序和规范的力量。[13] 随着城市化发展的推进，位于城郊地带的村庄与城市之间边界逐渐被打破，原本较为封闭的村庄演变成为半开放式的城中村，不同类别、不同生活目标和不同生活原则的居民，在较集中的时段内快速迁入一个相同的空间中，[14] 使得村庄内部原有维系秩序的社会关联逐渐减弱。目前 T 村的人口结构主要有两部分群体：本村村民与外来居民。其中，外来居民分为两种：一种是早期在本村购买了地皮自己建了房子成为 T 村常住人口的人员，他们虽然在本地常住但没本村的户口；另一种是在本地做生意、跑运输、租房居住的各类流动人员，相比第一种群体，他们的流动性更强。由于征地拆迁，本村居民从原有分散化的、以小组为单位的居住格局转变成集中居住，改变了村民原有的生活和交往空间。同时，大量外部人口的流入，改变了村庄原有的社会互动规则，原有的村庄内生规范和地方性共识逐渐解体。本村村民相比流动人口，对村集体的认同感与熟悉度更高，且本村村民作为村集体经济成员可以享受村集体分红和社保等福利，因而更愿意参与、配合村集体经济发展和日常工作。而非本村村民的流动人口，与村集体除了办证、信息登记等业务往来外，很少存在其他层面上的互动关系。人口结构的开放性和异质性的增强，一方面改变了村庄内部原有的互动关系形态，村庄内部原子化的程度变高，内生规范逐渐解体；另一方面也催生了流动人口管理、安全生产、环境卫生整治等基层治理事务。

　2.社区经济结构：由传统农业向非农化转换 随着城市化的逐步扩张，传统农业为主的村庄经济形态逐渐向非农化变迁。首先，村庄经济结构的非农化转变体现在村民就业形态从务农向非农化转变。这种转变表现为主动和被动的两种路径。一是城郊村民主动嵌入城市就业体系，充分利用靠近城市的便利交通和区位优势，主动进城务工择业，推动村落经济的非农化。二是村民被动实现的非农化转变。由于村庄集体土地被政府统一征收使用，农民失去用于农业生产的土地，为了生存被动向非农领域寻找就业机会。其次，村庄经济结构的非农化转换还体现在物业经济的兴起。村集体通过集体土地和商铺的出租获得相对稳定的租金收入，村民通过出租拆迁安置的房屋获得非劳动收入。目前村集体通过物业的经营收入每年有近1000多万元，每户村民每月平均有3000～5000 元的房屋出租收入。最后，村庄经济结构的非农化体现在辖区内现代化产业的集聚。自 2000 年开始集体土地被征收后，在政府引导下引进了物流企业，并建设了一个现代物流园，目前 T 村范围内形成了该市最大的钢材贸易交易市场。围绕该贸易市场，周边形成了仓储物流、配载配送、商品交易与信息服务等产业集群。可以看到，目前社区内的经济结构已经实现了从传统农业向非农化的转换，近郊村正在向城市社会靠进。在整个过程中村民家计

　模式发生改变，本地农民逐步嵌入城市就业体系中。

　3.社区治理走向：由维持性走向动态发展性 与传统农业型村庄相对静态的、维持型治理形态不同，过渡型社区处于一种动态的发展过程中，这是它与单一农村社区或者城市社区最重要的区别。受城市和农村两种社会形态的深刻影响，它处于一种流变的社会结构中。这种发展的动态性有两种走向：一是村庄最终走向终结，[15] 即传统村庄完全实现向城市现代社区转型，原有的村庄治理体制退出治理场域，而新的城市社区治理机制和结构实现对原有结构的替代；另一种发展走向是在城市和乡村之间形成第三种空间，即这种过渡状态并不会在短时间内消失，反而会在一个长时间段内保持一种过渡交织的状态。受城市和农村双重结构影响，其空间结构和内部各种经济、社会要素的有机构成与主城区及农村地区具有必然的继承关系或延续关系，兼具城市与农村两种形态的过渡特点。[16] 这也说明了在城市化的实践中，过渡型社区时刻处于动态发展过程中，且呈现出多种走向和转型结果，我们无法用统一的标准和规定去为这类村庄做出规划和设计，也无法单纯按照城市社区治理或者乡村治理的机制解决村庄治理问题。因而鉴于过渡型社区的独特性及发展的不确定性，创新一种与过渡型社区经济社会条件相适应的社会治理机制是未来过渡型社区社会治理研究的重点方向。

　4.社区治理事务：由简单化走向多重化 相比传统农业时期的农村社区，过渡型社区面临着多重化的治理事务。传统农村的治理事务主要处理和解决村庄内生事务，如农业生产、村民纠纷调解等，这类事务具有简单化的特点。而随着社会的转型，过渡型社区治理事务逐渐走向多重化。以 T 村为例，在社会转型时期的社区治理事务主要分为三类。一是传统的村庄治理和服务事务，包括村民纠纷调解、宅基地审批、计生、医保、社保、民政信息的登记与上报等工作。二是由于村庄发展与变迁所引致的新增事务，包括村集体经济发展、村集体利益分配、村庄公共设施建设与维护、征地拆迁协调、流动人口管理、拆违控违、出租屋管理、安全生产、环境卫生整治等工作。三是嵌入城市社会管理体系后的新增事务。随着城市治理体制的延伸，村庄承接了大量自上而下的城市治理事务，包括社区党建、文明城市创建、环境卫生评比等。并且由于村庄被纳入城市管理体系，上级政府对过渡型村庄的定位从整个城市体系的管理目标出发，对村庄各项行政任务的检查标准均按照城市社区的标准进行，这无形之中给村级组织带来了极大的治理压力。村庄内生事务不断增加，各种行政事务不断下沉，且考核标准逐渐增多，从而对村级组织治理能力提出了更高的要求。

　综上所述，...