迈向社区环境治理体系现代化：理念、实践与转型路径

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　迈向社区环境治理体系现代化：理念、实践与转型路径 2022-03-18 摘要：伴随环境治理重心的下移，社区环境治理理念逐渐兴起，社区基础上的环境治理体系得以持续构建。但在基层实践过程中，环境理念的下向堕距、主体的低效参与、制度的路径依赖、机制的非常态运行、技术的双重困境等因素构成了社区环境治理的结构困境。基于“理念—主体—制度—机制—技术”五维结构模型，推进环境理念现代化、主体参与协同化、制度安排本土化、运行机制长效化、技术供给精细化的要素整合，实现社区环境治理体系的现代化转型与治理能力的提升，是社区可持续发展与环境善治的重要路径选择。

　关键词：社区环境治理，环境治理体系，现代化转型 【基金项目】教育部人文社科规划基金项目“大都市社区环境治理机制创新及实现路径研究”（项目编号：18YJA840010）；上海市哲学社科规划课题“超大城市社区环境治理创新实践研究”（项目编号：2017BSH007）。

　党的十九届四中全会提出推进“国家治理体系与治理能力现代化”，并进一步明确了坚持和完善生态文明制度体系的总体要求。中共中央办公厅与国务院办公厅 2020 年印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中，全面阐述了环境治理体系的构建方案，对中国环境治理的发展趋势具有现实性的指向意义。可见，环境治理体系现代化已经成为国家治理体系现代化的重要指标和关键环节之一。同时，在治理重心下移的结构背景下，强化社区治理成为治理社会化的应有之义。社区作为城市社会的基本单元，既是城市化进程中环境问题的聚合终端，也是环境治理体系向基层延伸的实践场域。“社区环境治理体系现代化”议题的兴起，既为系统应对基层环境风险提供了有效抓手，也为完备国家治理体系现代化总体布局提供了可行路径。以此为出发点，分析社区环境治理体系的理念发展、实践困境与现代化转型，是对环境善治与社区可持续发展双重效应的有益探索。

　一、理念兴起：社区为基础的环境治理何以可能 理念是治理行动的思想基础，对治理体系具有导向性作用。当前“社区环境治理”理念兴起，并逐渐回归公共领域的核心议题。通过对这一现象的分析，揭示理念产生的现实动因，论证理念实践的可行性，能够回应“社区环境治理何以可能”的前提问题。

　（一）理念的必要性 社区环境治理理念的兴起，很大程度上是基于社区层面环境治理需求的高涨。这些需求客观上源于基层环境的严峻现状，主观上则来自公众环境风险认知的不断深化。

　1.客观需求：社区层面的环境聚变 首先是社区环境问题类型的多样化。基层环境的发展面临时空挤压：中国在四十余年的高速发展过程中，经历了发达国家二、三百年方才完成的工业化与城市化进程，但与之伴

　生的是对环境的污染和破坏。社区作为城市的聚合终端，环境问题伴随城市化的深入在该层面集中爆发，涵盖了垃圾污染、河道污染、绿化不足等多种类型，并与社会要素交织而呈现新的样态。这种环境聚变脱离了传统社区治理模式的效力范畴，导致社区环境的加速恶化。

　其次是社区环境的社会影响复杂化。社区作为人类生产生活的主要载体，其内部环境资源具有较强的社会性，社区环境变迁具有复杂的社会影响：一是环境资源的相关主体多元化，互动关系错综复杂；二是社区环境具有广泛的利益相关性，强化了主体之间环境冲突的内在张力。例如，垃圾处理场的邻避效应、环境资源配置不均造成的人地关系失调等，导致社区成为环境风险向社会风险转化的潜在枢纽。面临社区环境的客观困境，以管控基层环境问题为预期的社区环境治理理念逐渐兴起。

　2.主观需求：环境问题的社会建构 首先是社区环境问题的行政建构。社区环境问题由边缘议题回归治理中心，不仅是对客观现状的回应，还是一个“问题建构”的过程，而政府在其中发挥了主导性作用。一方面，中央政府通过生态文明和绿色发展的理念倡导、环境治理体系与治理能力现代化的战略部署等举措，在宏观层面建构起生态环境议题；另一方面，基层政府及相关部门通过制定和贯彻环境政策规划，建构地方性的环境议题。例如，上海市通过“三年环保计划”推动环境综合整治，西安市制定“碧水保卫战工作方案”治理水污染等。不同层级行政力量对基层实践发挥着辐射带动作用，激励了各类主体在社区治理中能动性的发挥。

　其次是社区环境问题的媒介扩散。以互联网、大数据和 5G 通信技术为标志的新兴媒介技术① ，具有传播过程的便捷性、传播范围的开放性等特征，是公众生活领域的重要信息工具。同时，媒介平台所负载的环境信息往往与日常生活密切相关，与社区环境问题高度重合，很容易在社区内部激发环境问题的社会效应② 。

　就当前社区发展水平而言，人力、信息、物质、资本等资源要素流动性大，资源管理在主体、对象、途径等方面差异显著③ ，居民环境认知水平总体偏低，难以依赖自身力量建构起社区的内在凝聚力。政府与媒介对环境问题的建构填补了这一空白，培育起社区环境治理的主观社会需求。

　（二）理念的可行性 如果说社区环境聚变及问题建构决定了治理的必要性，那么基层环境治理的制度支撑与社区优越性则论证了其实践的可行性。

　1.社会治理的环境转向：社区环境治理的制度保障 为突破环境约束，国家率先从制度层面推动社会治理的环境转向。党的十七大报告提出“生态文明建设”，我国环境治理进入新的发展阶段；党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总布局；十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的深化改革总目标。此后，围绕“治理现代化”的一系列举措全面展开：十八届五中全会将生态文明建设纳入“十三五”规划，释放出国家治理的环境导向；十九届四中全会对环境治理的制度体系做出战略部署，确立了“环境治理体系和治理能力现代化”目标；2020 年 3 月印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》指出，要实现环境治理体系现代化，健全体系内

　容、落实主体责任、实现主体良性互动。

　从国家推进环境治理体系建设的历史路径来看，环境治理正在成为经济社会发展的主流话语。社会治理的环境转向对于社区治理体系的变革具有导向性，也为环境理念的践行提供了制度保障。

　2.环境治理的社区优势：社区环境治理的内生动力 社区作为重要的社会主体，在环境治理中具有不可替代的优越性。一方面，政府和市场主体在应对社区环境问题时，存在不同程度的“失灵”：基层政府作为外部主体，会由于信息不对称而耗费大量行政管理成本；而社区内部环境资源的公共性与环境成本的负外部性④ 又会导致市场的资源配置面临阻碍。

　社区介于政府与市场之间，处在私益与公益的“缓冲带”，所面临的环境“公共池塘资源”具有“非排他性”，环境资源的供需不平衡又凸显了它的“稀缺性”，二者成为居民追求“共建共治共享”环境治理目标的现实动因。此外，有限资源所带来的“竞争性”驱动居民自发对“搭便车”行为进行监督，抑制了“集体非理性”现象的发生，为整合社区环境资源、维护治理秩序提供了可能路径。

　整体而言，社区环境治理理念的形成涵盖了时空两个向度：时间上，不断打破和超越社会治理各阶段的环境问题，呈现持续渐进的发展轨迹；空间上，社区环境治理理念由最初的符号象征，到中观层面的制度规范，最终内化为个体行为认知，呈现多层次的发展特征。这种时空维度的理念发展轨迹即是环境变迁与社会转型下的必然产物，也是对环境治理内涵的逻辑延伸，标志着我国环境治理进入新的发展阶段。

　二、社区环境治理：内涵及其结构性变迁 从环境社会学的学科视角出发，学者们普遍将“社区环境治理”置于环境系统与社会系统的交叉节点进行研究。如，杨敏就基于上述视角，强调社区环境的结构性与动态性，聚焦于城市化所引发的环境问题及其在社区层面的聚集过程⑤ ；陶传进关注社区环境的社会属性，认为社区环境治理是人类生产生活对环境资源的合理利用⑥ ；王芳着眼于社区环境的公共属性，认为治理的对象是与生态环境相关的社区公共事务⑦ ，等等。在已有研究的基础上，可以将社区环境治理的内涵概括为：相关主体为维护日常生产生活、实现社区可持续发展，在环境法律法规与政策约束下，通过协调经济社会与生态环境关系、调控社会领域生产生活方式、限制环境破坏行为等方式⑧ ，参与社区环境公共事务管理的一系列举措。其中，社区环境公共事务的外延涵盖了水污染、噪声污染、绿化不足、公共空间侵占、生活垃圾污染等兼具物理与社会属性的环境问题。

　社区环境治理嵌入于国家治理体系之中。伴随社会治理的深刻转型，社区环境治理系统也面临秩序重组⑨ ，产生了纵向上多层次联动、横向上多维要素融合的结构性变迁。

　（一）纵向：治理结构的多层次联动 当前社区环境的外部溢出性特征不断凸显，社区环境治理开始突破微观层面的管控范畴，其内涵呈现出“宏观制度设计—中观贯彻执行—微观具体实践”的纵向结构性延伸。

　在宏观制度建设层面，中央政府通过构建制度架构，为社区环境治理明晰方向，提供制度支撑。我国现代环境制度体系建构经历了两个重要节点：其一，党的十八大首次将生态文明建设纳入“五位一体”总布局，环境治理成为社会建设的重要内容；其二，十九届四中全会提出“坚持完善生态文明制度体系”，引导环境治理向体系化方向迈进。顶层设计为基层环境治理体系与治理能力发展奠定了基础。

　在中观政策执行层面，通过探索治理模式，为社区环境治理提供可操作框架。宏观环境制度架构初具规模之后，就需要基层政府发挥中介作用，使环境制度在实践层面得以有效贯彻。以行政区划为单位的地方政府治理是传统基层治理的重要取向，但也存在行政边界阻隔下，政府以经济增长为中心的晋升博弈所带来的治理碎片化问题。为了解决上述问题而进行的“跨区域环境治理模式”的探索，能够使政府间达成联合行动，实现治理资源的有效整合。

　在微观具体实践层面，社区成为承接环境治理行动的基本单元。这一层面的治理任务是针对具体环境问题，借助特定机制、手段，完成基层环境政策的落实⑩ ；同时在实践过程中对政策效能进行即时反馈，进而推动环境制度规划和政策机制设计的不断完善。

　（二）横向：体系要素的多维融合 中共中央、国务院 2015 年印发的《生态文明体制改革总体方案》中，首次提出“构建环境治理体系”的治理目标。此后，环境治理的系统性内涵逐渐扩展，各类治理要素不断凸显，也引起了学界的关注。如，陈进华提出“治理主体—治理对象—治理运行机制—治理结构”的分析框架，对治理体系进行要素分析⑾ ；王芳提出“治理理念—治理主体—治理方式—治理制度”模式，探究小城镇环境治理逻辑⑿ ；杜焱强从“理念—结构—技术”三个层面阐释环境治理的发展路径⒀ ；范逢春希望通过“理念—制度—过程”的三维重构，推动社会治理的现代化转型⒁ ，等等。本文结合既有范式和实践经验，尝试提出“价值理念—治理主体—制度设计—治理机制—技术供给”的五维结构模型，从而明晰社区环境治理不同维度的内涵特征。

　价值理念是社区环境治理的逻辑起点，预设了社区环境治理的基础性前提、树立了制度政策的基本原则和内在规制。价值理念是相对抽象的治理要素，其形成和发挥作用具有过程性，因此社区环境理念的建构亦存在一定程度的滞后性。治理主体是社区环境治理的基本要素，在“多元共治”的宏观背景下，社区环境治理的相关主体不断丰富，利益格局渐趋复杂。这是当前社区环境治理面对的新局面，也是推动环境治理实践展开的一个重要维度。制度设计是宏观层面环境理念操作化的具体环节，也是确保社区环境治理规范性的一系列规制准则⒂ 。制度具有合法性与稳定性特征，对于治理主体的环境行为具有强制约束力，为统筹社区环境工作、实现社区环境长效治理提供重要依据⒃ 。治理机制是微观层面治理主体基于宏观制度、围绕环境资源展开互动的方式方法。具体涵盖了环境激励机制、公众环境权益保障机制、环境治理的绩效评估与监督机制等。社区环境治理机制的建构，有助于基层环境资源的高效整合配置。技术供给是从物质层面推动环境治理的具体路径和必要手段。当前，大数据测量、人工智能、资源循环处理等技术手段在社区环境的问题监测、风险应对、数据分析等领域得到了广泛应用，不但有助于精确处置环境问题，还驱动了环境治理的高效运行。

　社区环境治理的内涵不断丰富，治理体系建构方兴未艾，为形成社区环境治理体系的理论解释模型奠定了基础。将社区环境的实践困境与发展路径置于“价值理念—治理主体—

　制度设计—治理机制—技术供给”的结构模型中，结合不同层级、各类要素的属性特征展开探究，有助于现代社区环境治理体系的操作化建构。

　三、社区环境治理的结构困境 伴随社区环境治理理念的兴起及其内涵的结构性变迁，社区环境治理逐渐演变为多要素集合、并共同发挥作用的复杂过程⒄ 。各类要素在不同维度上具有特定功能且相互补充，共同对完善社区环境治理体系发挥作用。不过，我国微观环境治理尚处于起步阶段，囿于基层经济社会发展不均衡、环境问题复杂多变等现实状况，社区环境治理面临着各种挑战。

　（一）理念的下向堕距 环境治理理念是一切环境治理活动的前提和开端，其目标在于围绕环境问题塑造政策议程、提供指导方案⒅ ，具有前瞻性、导向性的属性特征。在当前重构治理格局的背景下，社区环境治理存在着内生理念滞后、与顶层制度形成下向堕距的理念困境⒆ 。

　生态文明治国理念的提出、“五位一体”总布局的部署、绿色发展理...